以法規管制層面來看中華電信MOD服務所面臨的問題挑戰和爭議

國立中正大學電訊傳播研究所   邱鈺婷

jenny813125@gmail.com

 

第一章、序論

    在科技進步、數位匯流下的今日,產業與產業間的界線越來越模糊,而以往以載具不同來作為區分不同產業範疇的法規顯然已不完全適用,若硬要以電信法或廣電三法(無線廣播電視法、有線廣播電視法、衛星廣播電視法)來為匯流下的新產物如:中華電信MOD作規範管制,恐怕法規的不同會帶來不少不公平的爭議。數位匯流後跨產業的競爭加劇,不同的產業規範重點和要求義務都不盡相同,會造成業者間評斷標準不一,因而產生市場競爭不公平、主管機關不一致,甚至連帶影響到消費者的收視權益問題。這也是當初國家通訊傳播委員會(NCC)成立的原因,希望透過統一的主管機關和統一的法案,能讓匯流後的產業有新的法律依歸,而非雜亂無章。

    因此本文主要以法規管制面來探討中華電信MOD服務的爭議性和問題點,期望能協助清中華電信MOD目前的處境,提供未來改進的方向。全文主要分為四大部分:第一部分、序論,簡單介紹網路電視(IPTV)和中華電信MOD的發展狀況;第二部分、我國電信法和有線廣播電視法規範差異;第三部分、法律規範不同所延伸出的管制問題;第四部分、總結,提出對中華電信MOD的建議。

 

第一節、網路電視(IPTV

首先,數位是指將傳統由類比訊號傳遞的圖像、聲音、文字轉換成由「0」與「1」組成的數位訊號,並經由電腦處理傳送出去。而數位化的好處在於可節省儲存空間外,還能減少訊號在傳遞過程中受到雜訊或失真的困擾,提供畫質更清晰、音質更好的內容給大眾。

而網路電視不同於傳統的無線、有線和衛星電視,它是一種利用IP封包技術,經由「網路基礎建設」和「網際網路協定」來向使用者提供服務。IPTV業者會透過與寬頻網路供應商的連結,來提供終端用戶使用IPTV服務。網路電視的特色在於強調三網合一Triple Play Service、由數位信號傳輸、寬頻網路的接取,和提供高度互動服務和高畫質內容。以下為IPTV的基本元素:

1.          網際網路協定(Internet Protocol):基本上服務是以IP封包來傳遞。如:資訊下載、即時實況廣播等,根據不同需求給予不同內容。

2.          服務( Service):基本上IPTV提供影音多媒體的服務如:互動電視服務、隨選視訊服務,有些IPTV業者更提供通訊服務如:網路電話或網際網路資訊瀏覽與下載服務。

3.          寬頻網路連結(Broadband Connection):只要能提供IPTV業者有寬頻連結之傳輸網路皆算。如:有線連結的ADSL、無線寬頻的WiMax,或衛星通訊網路等。

 

IPTV的產業價值鏈主要分為五大價值活動,依序為:內容提供業者à內容整合業者àIPTV營運商à寬頻網路提供商àIPTV用戶。

1.          內容提供業者:主要是負責節目內容的製作與供應。如:金星娛樂製作公司。

2.          內容整合業者:負責進行頻道與節目播放權的簽約、協商及管理工作。如:東森有線電視頻道商、八大電視股份有限公司。

3.          IPTV營運商:建立整合標準界面的IPTV平台,進行服務認證、廣告插入、計費、內容壓縮與儲存、網路傳輸及監控管理、內容的DRM管理,以及各種應用服務管理。如:中華電信MOD

DRM指數位版權管理,通常用浮水印和加密等方式來保護資料)

4.          寬頻網路提供商:提供實體寬頻連結網路。如:HinetADSL

5.          IPTV用戶:使用者可使用具有寬頻網路連結功能的用戶終端設備來進行接取,並可同時使用IPTVInternetVoIP等服務,為主要的營收來源。

 

因此若要拿傳統電視產業與IPTV相比,可發現傳統的電視產業是一種由上而下控制的線性價值鏈,而IPTV則是以價值區塊為主的多元組合型態,更能達到客製化、符合消費者的需求。

 

第二節、中華電信MOD

中華電信MOD服務是一種採用IP網路架構,以電視機為終端播放媒介,透過電話線、語音/數據分歧器、ADSL寬頻技術等來傳送數據資料和影音內容服務。其屬於ADSL的加值服務,使用者只須安裝上機上盒(Set-top Box),就可透過電視機進行隨選視訊、收看即時影音、電影、卡拉OK線上學習線上遊戲、購物和金融股市等內容,藉由遙控器和鍵盤等設備即可享受MOD所提供的寬頻多媒體服務的互動過程。

相較於有線電視所提供大眾一致的內容來看,MOD提供了更多互動性及個人化的頻道選擇。其內容服務主要有電子節目選單、隨選內容(分為高畫質專區、電影、戲劇、動漫、兒童、知識綜藝生活等)和電視商務如:東森購物商城等

而針對付費方式選擇也較多種,與傳統有線電視單一租費模式,訂戶只能選擇月繳或年繳不同。分別有以下幾種方式:

1.      平台服務費:每月89元(提供基本頻道+好康福利區等免付費內容)

2.      分組付費:每頻道套餐組合類目和價格皆不相同

如:家庭好康餐每月209元、家庭超值餐每月299元、超值+好康餐每月359元、入門套餐每月59元、超值黃金餐每月239元、超值黃金餐A每月249

3.      計次付費

4.      消費上限(僅開放隨選視訊)

然而MOD的標榜特色即在於具有高畫質、隨選視訊及可依量、次計費來滿足不同使用者的需求。

隨選視訊是指能達到「即時播放」的效果,不需要等到檔案全部下載完成才可觀看,使用者可以隨選隨看,內容及播放速度可依個人的喜好來做調整,不會受到時間和播放權限的限制。提供的服務範疇有:隨選影片服務(除影片外,音樂、新聞等內容也算);隨選卡拉OK服務(可設定不同曲調、拍子、音色等來點播不同歌曲);隨選資訊服務(可透過網際網路來獲得不同資訊,如交通時刻表、即時重點新聞等),未來更期待能藉此做到遠距教學(虛擬教室,利用隨選視訊系統中的廣播和live現場功能,來和不同學生進行互動)、遠距工作和視訊會議(有如面對面會議一般,可共同討論、檢視資料,傳遞文件和訊息)。

   

根據Fritz等人(1999)對第三代視訊服務是否能成功所提出的四個條件:(1 讓觀眾的電視機像錄放影機,具有收視自主性的功能(2)視訊節目內容應具有互動性(3)具有上網和聊天室功能,如自由瀏覽網頁和收發email等(4)為不同的個別電視觀眾提供客製化的節目內容。而上述條件正是像中華電信MOD般的網路電視所強調的特色,其可整合利用一個媒體載具來達到三網合一(Triple Play Service)功能,未來產業發展大被看好。而MOD又以其具有隨選服務、高互動性,及提供不同的資費套餐來針對不同需求的目標對象,盡力做到客製化來搶攻數位視訊市場大餅。但其實中華電信MOD在推廣上十分困難,不是因其技術、出發概念不好,而最大問題是在於MOD的內容缺乏,無論是在節目內容的提供、頻道多元的選擇,或是其餘加值服務應用上,都仍有很大的改進空間。外加上使用者的使用習慣、操作介面設計等因素,都可能成為影響MOD推廣普及的障礙。

 

第三節、中華電信MOD整體發展面臨的挑戰

一、                節目內容取得不易、枯燥乏味

    由於有線電視系統業者感受到中華電信MOD其三網合一的威脅,於是喊出「誰敢上MOD就下架」的重話,要求頻道業者選邊站,限制頻道業者提供內容給MOD使用,導致MOD的內容枯燥乏味、不具多樣性,成為很大的市場障礙。

 

二、                價格計算和收視習慣難改變

    有線電視系統業者費用是一次付清、且以「戶」為單位,只要裝強波器就可以分給多台電視收看同樣頻道,吃到飽方式;但反觀中華電信MOD業者,費用是使用者付費、計次付費方式,且因受限於機上盒、頻寬等限制,若要兩台電視都可看節目,必須再牽一條線纜、花一次錢,且以「電機數量」為單位,因而造成使用者在價格考量和收視習慣上難以適應、負擔。

 

三、    終端設備價格高

        由於終端設備的價格高,目前消費者尚不願意自行付費購買終端設備,

   大多是採取免費送機上盒或租用的方式,來節省成本開銷。

 

四、    顧客認知不足

        由於中華電信MOD推廣不足,導致消費者對其十分陌生。消費者對其提供的內容、加值服務和互動功能並不了解,以為跟有線電視差不多,因而不願意冒險嘗試轉換。

 

    因此筆者認為未來中華電信MOD業者,若能提供更多樣化的平台選擇、更簡易的操作方式、更好的節目畫面品質、更低價位的裝置成本、更多元的分眾服務來滿足個人化需求,創造出三贏局面,相信對MOD未來的發展會更有幫助。

 

    不過值得格外注意的是,中華電信MOD服務之所以會引發諸多爭議的原因在於數位匯流後,其對原先提供視訊服務業者來說,不同產業類別的業者進入市場,所被要求受到的法律規範、核准資格、行為限制和應負的義務都不相同,因而引發諸多對不公平待遇的反彈聲浪。其主要爭議有:

 

爭議點一、無須申請執照à全區經營執照

    中華電信起先以電信法中的第一類電信事業之業務範圍來看待,故無須另外申請執照,但卻引起有線電視業者的不滿,認為中華電信MOD服務所提供的內容與有線電視服務相似,僅因中華電信MOD的背後技術面為利用電話線纜來傳輸,即可不受有線廣播電視法之管制,表示不公平。因MOD仍是以傳送有主題、系統的節目內容給用戶,應該也被列入管制中。因而在200424日由新聞局有線電視審議委員會同意核發一張全區經營許可執照,說明固網業者不需受地區限制,而就可以跨足全區,提供多媒體隨選視訊服務在電視機上。但其實筆者認為有線電視業者會如此的不安、徬徨,是因為擔心中華電信一旦成功跨足進入市場,就會夾著其龐大的資本額和寬頻用戶數來瓜分市場利益,再加上消費者根本不在乎背後技術的差異,只在乎最後的服務品質,而中華電信MOD若又不受有線廣播電視法中對執照、分區、水平垂直整合等限制,將會對原有的市場產生很大的衝擊影響。

 

爭議點二、中華電信交叉促銷引眾怒

中華電信MOD開播,即採取免收裝機費和基本頻道收視費來促銷,用其電信獨占事業利潤來交叉促銷,有違公平法之原則。中華電信仗著其原先獨市場優勢,與各地區有線電視業者競爭,讓有線電視業者處於較不利的競爭位子。也因此才有後續有線電視系統業者因感受到其威脅,而喊出「誰敢上MOD就下架」的重話,共同抵制MOD,導致MOD的節目內容枯燥乏味,評價不佳。


第二章、我國電信法和有線廣播電視法規範差異

第一節、電信法管制重點

一、                電信事業分類:第一類電信事業(特許制)、第二類電信事業(許可制)

第一類電信業者包括固定通信網路事業、行動通信網路事業、衛星行動通信網路事業。因第一類電信業者其需要高資本額,和具有一定外部性,才能維持產業的穩定秩序,故須有一定資金和技術能力者才能經營,因此要求為特許制。而第二類電信業者分為一般業務和特殊業務,範圍涵蓋數據服務、加值服務、專線及網路電話服務等,需要取得許可制才行經營。

 

二、                網路互連

因電信事業特性具有網路外部性,電信業者競爭會有大者恆大的網路效應發生,因此為了要能保障新進業者,故要求市場主導者和既有業者需提供網路互連服務,來降低新進業者的進入門檻。

 

三、                細分化接取

網路互連的安排應做到透明化、合理化、網路細分化、成本計價和無差別待遇的要求。

 

四、                禁止交叉補貼與會計分離

為求公平原則,避免市場主導者為求競爭,刻意把資費先行降到很低,等其他競爭者都消失後,再把資費調很高的掠奪式定價行為產生,因而要求禁止交叉補貼。

 

五、                普及服務

為了使低收入戶、弱勢族群或偏遠地區人民皆享有合理價格的服務權利,因而要求做到普及服務,並有普及服務基金來補償業者因提供服務而衍生出的虧損費用。

 

六、                資費管制:價格調整上限制

電信業者在不超過可調整範圍內可自由調整費率,如此一來可保障消費者與業者雙方的權益。

 


 

第二節、有線廣播電視法管制重點

一、                系統特許制

早期有線電視因規模經濟和自然考量,在立法上屬於分區獨性質,若要成為有線電視系統經營者,需向中央主管機關申請,獲得許可才可經營。但經修法後,現在對經營家數沒有規定。

 

二、                分區經營

新聞局審核行政區域、自然地理環境、人文分佈、經濟效益後,並和地方政府討論協商,調整有線電視系統經營分區。

 

三、                特許基金

有線電視系統經營者應繳交營業額的1%給中央主管機關成立特許基金,而此筆基金將作為普及發展、當地政府文化、公共建設經費和贈予公共電視基金會之用。

 

四、                費率管制

避免有線電視分區獨造成收費攀升情形,和保障消費者的權益,因而有費率限制。新聞局訂定每月上限為600元。

 

五、                水平結合限制

有線電視系統業者(MSO)水平結合上限不可有下列情形發生:(1)訂戶數合計超過全國訂戶數三分之一 2)超過同一行政區域系統經營者總家數二分之一 3)超過全國系統經營者總家數三分之一。目的是為了避免龐大的有線電視系統經營者會對頻道業者提出不合理的統購議價和差別待遇情形,甚至對消費者做出聯合漲價等行為。

 

六、                垂直整合限制

要求節目由有線電視系統經營者和其關係企業供應者,不得超過可利用頻道的四分之一。目的是為了避免有線電視系統業者與頻道商上下游整合,對其他頻道和有線電視系統業者產生差別待遇和歧視等行為。

 

七、                必載頻道

有線電視系統必須播送當地的無線電視台的節目內容,來保持無線電視台的一定收視,來與有線電視業者競爭。


 

第三節、電信法與有線廣播電視法不同所衍伸出的管制問題

一、            不公平的不對稱管制

首先,以經營區來看,有線電視為分區經營,而電信則為全國不分區。再就水平經營規模來說,有線電視集團的市場占有率不能超過全國總訂戶數的三分之一,而相對的電信則無類似限制。若以垂直市場結構來看,有線電視系統所播送的頻道節目中,由自家集團供應者不能超過四分之一,相對的電信法則未對電信集團上、下游的整合程度有所限制。最後在收費限制與必載頻道規定上,有線電視業者被要求需提供八十基本頻道和必載頻道,收視費也以六百元為上限,相較下電信法下的MOD則不被要求一定要有必載頻道服務,和收費上限的規定。

 

二、            管制落差有失平等原則,造成消費者權益影響

     因電信法對MOD無必載頻道的要求、低度管制、且較少相關義務內容規定,而使MOD在提供無線電視頻道時不受必載規定限制,導致MOD用戶在收看無線電視台頻道節目時容易有權益受損情形。例如:發生在2009年的MOD蓋台事件,因未取得播映版權,當時在台視播放的「波麗士大人」、「超級偶像」、「敗犬女王」等節目時,都在播出時段遭到被其他節目給覆蓋過去的困擾,造成消費者的不滿。

 

三、         管制程度差異,使保障文化多元性、義務消失

     相較下,因電信法管制較,不需擔負高度大眾公益性責任與保障文化多元性的強制義務,且不適用有線廣播電視法的發照、營運部分來加以規範業者,逼業者應遵循法規並進行改進。


第三章、中華電信MOD法律規範不同所面臨的問題考驗

因數位匯流使得產業間的界線模糊,進入門檻、成本不再那麼高,跨產業經營服務不再是一大難題。這讓原先產業的業者,除了要與原先版圖的其他業者競爭外,現在又要擔心加入更多異業經營的跨業經營者來分一杯羹,讓市場的競爭更加激烈。以有線電視業者和中華電信MOD的例子來說,正是匯流後所帶來的問題。由於兩者的服務內容有太多重疊的地方,導致彼此競爭更加白熱化,而管制上的差異、定位等問題將成為很大的考驗。如何在有限的市場中占有一席之地,除了需將當前管制問題解決外,更有賴提供消費者更多元、充實的內容。

 

考驗一、經營範圍:全國 v.s 區域

    中華電信起初是以電信法來解釋MOD的合法上市,但當時有線廣播電視法令規範為業者要提供有線廣播服務時,就必須取得媒體主管機關(新聞局)的營運許可,兩法的規定明顯不同。傳統有線電視業者對於中華電信跨足視訊產業卻不需要申請營運許可執照,感到相當不滿,因電信業者不需要受到有線廣播電視法在分區、費率上限、全國三分之一市場佔有率等的限制。因而新聞局在200212月鬆綁了有線電視經營執照的法令,讓固網業者能申請到有線電視的全區經營執照。

 

考驗二、商業扮演角色不同:有線電視系統的視訊經營者à開放平台的市網業者

在有線廣播電視法令鬆綁後,中華電信MOD以有線廣播電視法所核發的「固定通信綜合網路業務經營者跨業經營有線廣播電視業務分期營運」來拿取全區執照,而暫時歸屬於用一種透過線纜來傳輸多媒體內容服務的媒體。

而後中華電信卻因持股問題,違反「政府及政黨不得直接、間接投資系統經營」的規定,被NCC要求要將MOD改為開放平台,使其不具有線電視系統業者的特徵。並在200711月核定中華電信的業務規範時,將MOD確定回歸電信法管理,屬「固定通信市內網路業務」的範圍內。因此中華電信MOD即成為一開放平台的角色,不再能介入頻道與內容經營,必須藉由頻道商來統籌主導整個上架內容。

 

考驗三、中華電信MOD可不受播出內容、收費價格和必載頻道限制

    由於目前中華電信MOD屬於電信法的管制規範下,對於頻道商要求上架的節目內容不得給予拒絕,不然有違其僅為提供開放平台的角色,故不能對播出內容加以干涉。再加上其不受有線廣播電視法中對費率上限和必載頻道的要求,讓MOD的收費方式更顯自由無根據,恐怕會影響到消費者實質上該有的權益。


第四章、總結

綜觀上述內容後,筆者認為中華電信MOD目前的營運情形及所面臨到的問題考驗,都仍屬於過渡時期,有賴政府機關進行修法來加以改進,並將法律規範的不公平、不一致的矛盾處,盡快制定出一套能符合數位匯流後的統一依循的法律規範。唯一需把握的大原則為政府應盡量避免因不同傳輸技術而有差別的管理方式,以免連帶影響到消費者權益。

 

避開傳輸技術不談,筆者認為業者所提供的內容才是王道。保持頻道內容多樣的性、即時性,避免枯燥乏味、舊節目一再重播,製作新穎題材的內容和互動方式,並以消費者權益列為優先考量,才能真正吸引消費者。而在內容管制上應把持傳播內容規範的準則,應禁止播出腥羶色內容,來保護兒童及青少年的成長,並要求播出必載頻道來保障所有受眾的收視的權益。

 

   產業間跨業競爭的現象是樂見的,如此一來才能促進市場活動更加活絡、多元,讓業者提供更豐富、更符合消費者需求的服務內容,最終受惠者會是消費者。

當然有線電視系統業者的擔憂也不是沒有原因的,其會擔心中華電信MOD挾著其龐大的寬頻網路用戶數,來搶占市場佔有率,而那麼中華電信的規模經濟遠比有線電視大很多,足以構成有線電視業者很大的威脅。但筆者還是認為唯有將內容和服務不斷地提升,才是在競爭激烈環境下能脫引而出的不二法門。

 

最後筆者對於劉幼等人(2004)在電信傳播書中所提及的管制分層概念表示認同,認為將其分為內容提供層、服務提供層、網路傳輸層來管理,會讓匯流下的今日,在管理分工權責上更加清楚、一目了然。

 

 


參考書目

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4.      國立政治大學廣播電視學系2004)。電信與有線電視集團化競爭:是對抗媒體帝國?還是壟斷資訊市場?》行政院國家科學委員會補助專題研究計畫,編號:NSC-92-2412-H-004-026- 台北:行政院國家科學委員會。

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13.  中華電信MOD網站:http://mod.cht.com.tw/MOD/Web/content/channel/